Forskare: "Vänta med kvothöjning tills bestånden visar stabil ökning över tid"

Sveriges linje inför måndagens EU-förhandlingar i Luxemburg om nästa års fiske i Östersjön var att sätta ”klackarna i backen och försöka hålla kvoterna så låga som möjligt” för de två största sill- och strömmingsbestånden.

Det samlade ministerrådet ville dock annorlunda. Efter en ovanligt kort förhandling presenterade ministrarna samma kväll ett beslut som innebär kraftigt ökat sill- och skarpsillsfiske nästa år:

• för sill/strömming i centrala Östersjön ökas kvoten med 71 procent jämfört med förra året, till 165 228 ton (EU-kommissionen föreslog en ökning med 49 procent)

• för strömming i Bottniska viken ökas kvoten med 12 procent, till 62 500 ton (kommissionen föreslog en ökning med 3 procent)
• för skarpsill ökas kvoten med 44 procent, till 291 590 ton (samma som kommissionen förslag). 

Besluten byggde på de positiva signaler som Internationella havsforskningsrådets (ICES) presenterade i sin senast rådgivning i maj i år. Efter flera år av relativt återhållsamma fångstnivåer ser sillbeståndet i centrala Östersjön och strömmingsbeståndet i Bottniska viken ut att ha ökat. Dessutom verkar även skarpsillens biomassa ha gjort ett rejält skutt uppåt efter en oroväckande svacka.

– Det är mycket glädjande att bestånden verkar öka, men det finns alltid osäkerheter i denna typ av bedömningar. Det är svårt att säga hur stor ökningarna faktiskt är och om de kommer hålla i sig. En ansvarsfull förvaltning som tar återhämtningen av sårbara fiskbestånd på allvar bör vänta tills bestånden visar en stabil ökning över tid – och inte genast höja kvoterna vid minsta tecken på en ökning säger Sara Söderström, fiskeforskare vid Östersjöcentrum.

EU:s fiskepolitiska mål prioriterades inte

De övergripande målen i EU:s fiskeripolitik är att fiskbestånden ska vara produktiva och att fiskets negativa konsekvenser för miljön ska minimeras. Målen är fastslagna i den fleråriga förvaltningsplanen för Östersjön som antogs 2016 och innebär att beståndens lekbiomassor ska återställas och bevaras över nivåer som kan producera maximal hållbar avkastning. Den lägsta nivån för lekbiomassa som kan motsvara detta mål kallas MSY Btrigger.

Målen återfinns även i den bakomliggande grundförordningen om den gemensamma fiskeripolitiken från 2013. Där betonas att fiskeripolitiken ska vara förenlig med EU:s miljölagstiftning, i synnerhet målet att senast år 2020 uppnå god miljöstatus enligt havsmiljödirektivet från 2008.

Den bottniska strömmingens lekbiomassa varit under MSY Btrigger sedan 2019. Den kom nära 2025, men bedöms ha sjunkit något 2026. För att uppnå 50 procents chans att nå över MSY Btrigger till 2028 får fångsterna i Bottniska viken inte överstiga 45 544 ton nästa år, enligt ICES beräkningar. Tidigare i år föreslog EU-kommissionen att kvoten skulle sättas ungefär 7 000 ton högre än så. Och vid måndagens rådsmöte lade EU-ministrarna på ytterligare cirka 10 000 ton.

– Kommissionen verkar inte ha tagit beståndsmålet på allvar. Nästa års kvot blir nu 17 000 ton högre än den fångstnivå som skulle ha gett åtminstone en 50-50-chans att nå beståndsmålet. Det betyder att målet som skulle ha nåtts 2020 sannolikt skjuts ytterligare på framtiden, säger Östersjöcentrums omvärldsanalytiker Charles Berkow.

Enligt honom visar måndagens rådsbeslut att EU:s ministrar tycks ha valt bort flera av EU:s fiskepolitiska mål.

– Ministrarna prioriterar fortsatt höga kvoter kommande året utan hänsyn till miljökonsekvenserna. Dessutom är de beredda att ta stora risker, trots de vetenskapliga osäkerheter som forskarna lyfter fram och relativt färska erfarenheter från kraschade bestånd, säger han och påminner om att man inte behöver gå tillbaka längre än till 2018 för att se hur allt för optimistiska kvotbeslut om sill- och torskbestånden i västra Östersjön följdes av beståndskrascher bara några år senare, säger han.

En "optimistisk chansning” i Bottniska viken

I ICES så kallade huvudråd (headline advice) överst i rådgivningstexterna anges kvotintervall som, enligt avtal med EU-kommissionen, bygger på långsiktiga prognoser över fångstnivåer enligt MSY-konceptet. Fiske på dessa nivåer ska, på sikt och under vissa antaganden, leda till bestånd som är tillräckligt stora för att kunna producera maximal hållbar avlastning (MSY).

Men längre ned i rådstexten nämner ICES bland annat också eventuella övriga osäkerheter och varningar som kan vara relevanta när kvoter ska beslutas, samt beräkningar av sannolikheten att nå beståndsmålen i förvaltningsplanen vid olika fisketryck.

Angående strömmingen i Bottniska viken betonar ICES bland annat att det är osäkert hur stort beståndet egentligen är. Under de senaste tio åren har andelen äldre och större fiskar minskat mycket kraftigt. Beståndet domineras nu av de yngsta årsklasserna – vilka gör att forskarna har mycket svårt att bedöma rekryteringen (antalet unga fiskar som tillkommer beståndet varje år.) Denna osäkerhet gör att lekbiomassan i själva verket kan vara antingen över målnivån MSY Btrigger (i bästa fall) eller under, och till och med farligt nära den kritiska gränsnivån Blim (under vilken beståndets reproduktionsförmåga är hotad).

ICES noterar vidare att beståndet i Bottniska viken består av flera olika delpopulationer av strömming, vilket sannolikt gör det sårbart för förlust av biologisk mångfald. Till detta kommer att en negativ krympande åldersstruktur och en minskad biologisk mångfald kan påverka beståndets framtida produktivitet negativt.

– Utifrån målsättningen att undvika att beståndet kraschar bör osäkerheterna leda till att man är mer försiktig och prioriterar att skyndsamt nå det beståndsmål som borde ha nåtts 2020. Ministrarna har visserligen fastställt en fångstnivå under det kvotintervall som ICES redovisat, och chansat på att når målet i en obestämd framtid. Det är en chansning som kan gå hem, men den kan också misslyckas, säger Charles Berkow.

Osäkra prognoser för centrala sillen

Även för sillbeståndet i centrala Östersjön ligger lekbiomassan enligt ICES fortfarande under MSY Btrigger. Beståndet bedöms dock ha ökat tre år i rad, med en särskilt stor ökning i år. ICES prognos för beståndets utveckling är optimistisk och beståndet spås öka även nästa år. Detta återspeglades i höjda kvotintervall i headline advice jämfört med i fjol.
EU-kommissionen manade i sin tur till viss försiktighet och föreslog en betydligt mindre kvotökning (med 49 procent).

Ministerrådet tog dock fasta på ICES positiva besked och enades om en kvothöjning på hela 71 procent. Höjningen ligger under prognosen i ICES headline advice och uppskattas ge ungefär 72 procents sannolikhet att beståndsmålet (lekbiomassa över MSY Btrigger) nås till 2028. Längre ner i rådgivningstexten betonar ICES dock att prognosen är osäker eftersom den inte baseras på faktiska observationer, utan på ett antagande om relationen mellan lekbiomassan och de senaste två årsklasserna.

Efter förhandlingarna var landsbygdsminister Peter Kullgren inte helt nöjd, men ändå försiktigt positiv:
”Vi hade gärna sett ännu försiktigare kvoter men stödet för det fanns inte. De beslutade kvoterna kommer leda till en tillväxt i strömmingsbestånden”, sa han i regeringens pressmeddelande.

Finns fog för lägre skarpsillskvot

Även skarpsillfisket ökar kraftigt nästa år, med 44 procent, motiverat av en ökning av lekbiomassan. Åsa Nilsson Austin anser dock att det vore mer ansvarsfullt att fiska lite försiktigare nästa år för att försäkra sig om att beståndet verkligen återhämtar sig.

– Årsklasserna 2021-2023 var bland de lägsta i tidsserien och lekbiomassan har fluktuerat ganska kraftigt, så det finns definitivt fog för att sätta försiktigare kvot även för skarpsillen till nästa år, säger hon.

Fortsatt garnfiske på västra vårlekande sillen

En viktig stötesten i förhandlingarna för Sverige handlade om det kraschade västra sillbeståndet. ICES råd har varit fiskestopp (nollkvot) varje år sedan 2019. I flera år har EU beslutat om stopp för riktat fiske på beståndet, med undantag för kustnära garnfiske där fångsten går till livsmedel, och en bifångstkvot på knappt 800 ton om året. Men beståndet har inte återhämtat sig och ligger fortfarande långt under gränsvärdet Blim.

I år föreslog EU-kommissionen en sänkt bifångstkvot till 437 ton, samt att undantaget för de kustnära garnfisket skulle slopas. Motivet var att en viss bifångstkvot ändå behövs för att slippa stoppa skarpsillsfisket i västra Östersjön och därmed undvika allvarliga socio-ekonomiska konsekvenser.

– Detta påstående kan verkligen ifrågasättas eftersom det fiskas väldigt lite skarpsill i västra Östersjön överhuvud taget, säger Charles Berkow. Sverige eller Danmark, som tillsammans har ungefär en tredjedel av bifångstkvoten, fiskar ingen skarpsill alls där.

För Sveriges del var målet att behålla både en bifångstkvot och undantaget för småskliga kustfiskare. Innan förhandlingarna sa landsbygdsminister Kullgren att han ville säkerställa att skånska småskaliga fiskare ska få fortsätta fiska på det västra sillbeståndet genom att ”man tar från en bifångstkvot och ger till småskaliga fiskare som fiskar med garn.”

Detta fick gehör i förhandlingarna. Rådet enades om att behålla bifångstkvoten på 788 ton och fortsätta ge undantag för det riktade småskaliga fisket för humankonsumtion.

Charles Berkow påminner om att EU-domstolen har bedömt att andra regler gäller för bifångstbestånd som för målbestånd enligt förvaltningsplanerna. Västra sillen anges dock som målbestånd enligt Östersjöns förvaltningsplan.

– Det som har hänt är att ministrarna har misskött beståndet som sedermera kraschat. Att börja kalla det för ”bifångst” är att sätta den gemensamma fiskeripolitikens regler ur spel, och att prioritera fortsatt fiske av relativt små mängder skarpsill framför att ge beståndet bättre förutsättningar för att återhämta sig, säger han.