Femprocentsregeln i EU-domstolen – nu prövas ministerrådets kvotbeslut

Det är miljöorganisationen Coalition Clean Baltic (CCB) som har väckt talan mot rådet. Ursprunget är ett kvotbeslut som fattades hösten 2023, där fångstnivåerna för det centrala sillbeståndet, bottniska strömmingen och skarpsillen vida överskred EU-kommissionens förslag.

CCB menar att kvotbeslutet bröt mot fiskeripolitiken på flera punkter, bland annat den så kallade nödbromsen, artikel 4.6 i den fleråriga förvaltningsplanen för Östersjöfisket. I januari 2024 begärde CCB att beslutet skulle omprövas, men rådet sa nej och det är det avslaget som nu formellt prövas i tribunalen i Luxemburg.
För att avgöra om beslutet var riktigt måste domstolen ta ställning till om kvoterna var förenliga med unionsrätten, vilket bland annat innefattar hur artikel 4.6 ska tolkas.

– Syftet med regelverket är att få upp bestånden åtminstone över den nivå som kallas MSY B-trigger. Artikel 4.6 kan ses som en varning för vad som inträffar om ministrarna missköter ett bestånd så att de missar det målet alltför grovt, säger Charles Berkow, policyanalytiker vid Östersjöcentrum.

Enligt den fleråriga förvaltningsplanen, som sätter ramarna för det kommersiella fisket av torsk, sill och skarpsill i Östersjön, ska fisket ske på en nivå som på lång sikt kan ge maximal hållbar avkastning, MSY. Artikel 4.6 specificerar att fiskekvoterna ”under alla omständigheter” ska sättas så att risken är lägre än 5 procent att beståndet hamnar under krisnivån B-lim.

– Artikel 4.6 är en slags nödbroms, som ska minska risken för att bestånden kraschar. Om bestånden hamnar under B-lim så kan de ha svårt att återhämta sig, förklarar fiskforskare Sara Söderström, som följt diskussionerna om artikel 4.6 under lång tid.

Bedömningar och beslut

Hösten 2023 såg det mörkt ut för sillbestånden i Östersjön. Forskarna vid Internationella havsforskningsrådet, ICES, bedömde att sillbestånden i centrala Östersjön och Bottniska viken inte nådde upp till beståndsmålet. Sillen i centrala Östersjön låg till och med under gränsvärdet B-lim.

Enligt ICES beräkningar var risken för att det centrala sillbeståndet skulle hamna under B-lim år 2025 hela 22 procent, även om inget fiske alls skulle äga rum under 2024. För den bottniska strömmingen var motsvarande risk 9 procent.

EU-kommissionen föreslog därför, utifrån sin tolkning av artikel 4.6, att riktat fiske efter de två bestånden skulle stoppas kommande år och att bara bifångst skulle tillåtas, eftersom sill ofta fångas tillsammans med skarpsill.

Ministerrådet valde i stället att titta på det fångsintervall för MSY som ICES, i enlighet med avtal med EU-kommissionen, också presenterade i samma underlag, och beslutade om en totalkvot på 40 368 ton för centrala sillen och 55 000 ton för bottniska strömmingen.

– Rådet valde att sätta mycket högre kvoter än vad kommissionen föreslog och med det även en risk på runt 20–30 procent för att bestånden skulle hamna på kritiskt låga nivåer. Detta är väldigt långt från nödbromsens 5 procent, konstaterar Sara Söderström.

Sara Söderström framhåller också att en arbetsgrupp inom ICES i ett fördjupat underlag föreslagit att ett stängt sillfiske borde övervägas som grund för rådet.

Charles Berkow menar att frågan i grunden handlar om ifall fiskeripolitikens mål att få upp bestånden till produktiva nivåer ska tas på allvar.

– Ministrarna har i stället valt att nöja sig med att bestånden ligger kvar på lägre nivåer. De är dessutom beredda att acceptera betydligt större risker för att bestånden hamnar under gränsvärdet än vad regelverket har tillåtit, säger Charles Berkow.

Begäran om omprövning

Coalition Clean Baltic ansåg att det var uppenbart att ministerrådet i och med sitt kvotbeslut valt att bortse från skyddsmekanismerna i regelverket, att man ignorerade Östersjöns dåliga tillstånd, födovävens dynamik och även tydliga varningar för att genetiskt distinkta delpopulationer av sill var hotade. Organisationen begärde därför en intern omprövning av kvoterna, med hänvisning till Århusförordningen, som ger miljöorganisationer möjlighet att få EU-beslut prövade.

Rådet avslog begäran om omprövning. I sitt avslag pekar rådet på att kvoterna ligger inom det intervall som ICES angett, och att ICES inte rådde till nollfångst för de aktuella bestånden, till skillnad från exempelvis västra Östersjösillen och torsken. Rådet påpekar vidare att risken att hamna under B-lim enligt ICES skulle överstiga 5 procent även med nollkvot, och att ICES inte angav någon kvotnivå som skulle klara gränsen. Rådet framhåller också att ytterligare åtgärder vidtagits för att skydda sillen, och pekar på det lekfiskestopp som införts i centrala Östersjön.

”Nödbromsen” tolkas olika

När det gäller artikel 4.6 gör rådet en annan tolkning än CCB och kommissionen. Fisket måste inte per automatik stoppas om risken är större än fem procent att beståndet hamnar under B-lim, skriver rådet i sitt avslag. Om det vore så skulle nämligen en annan artikel i planen, artikel 5.2, bli överflödig. Artikel 5.2 anger att särskilda åtgärder ska genomföras om ett bestånd hamnat under B-lim, och fiskestopp anges som en av flera möjliga åtgärder.

Att det finns otydligheter kring hur artikel 4.6 och artikel 5.2 ska tolkas har också anförts som ett motiv för att ta bort artikel 4.6, vilket föreslagits både av kommissionen och av en grupp medlemsländer.
Östersjöcentrums fiskeexperter menar däremot att det inte finns någon konflikt mellan de bägge artiklarna, eftersom de aktiveras av olika principer: artikel 4.6 handlar om att kvoterna ska sättas så att beståndet inte hamnar under B-lim nästföljande år. Artikel 5.2 å andra sidan anger vad som ska göras om ett bestånd redan hamnat under krisnivån.

Behandling i domstol

Nu blir det upp till tribunalen i Luxemburg (den lägre av de två EU-domstolarna) att tolka fiskeregelverket. Sommaren 2024 väckte CCB talan mot rådets beslut att avslå organisationens begäran om omprövning. Frågan rymmer inte bara artikel 4.6 utan också bland annat om ministerrådets agerande strider mot syftet med kvotsättningen, kraven på särskilda åtgärder när bestånden inte når upp till målen och kraven att försiktighetsprincipen och ekosystemansatsen ska tillämpas.

Under onsdagen hålls muntlig förhandling i målet, där representanter för bägge sidor får komma till tals.

– Det blir intressant att höra vad de olika sidorna kommer att framföra för argument, säger Sara Söderström, som kommer att följa målet från publikläktaren.

Sedan 2023 har ministerrådet fortsatt att besluta om kvoter som ICES beräknat ge högre än 5 procent sannolikhet för att bestånden ska hamna under B-lim.

– Ministerrådet har fortsatt att besluta om kvoter som överskridit gränsen för risktagande även efterföljande år, i strid med EU-kommissionens tolkning och förslag, så frågan är fortfarande aktuell i allra högsta grad, säger Sara Söderström.

Betydelsefull dom väntas

Tribunalens dom väntas komma nästa år. Den kan få stor betydelse för fler EU-länder än dem runt Östersjön, eftersom en motsvarighet till artikel 4.6 finns i fler av EU:s förvaltningsplaner.

Även de mer övergripande frågorna är relevanta i andra havsområden, påpekar Charles Berkow, som på vilket allvar man ska ta fiskeripolitikens målsättning av få upp bestånden till produktiva nivåer och minimera fiskets negativa inverkan på havsmiljön.

– Det är anmärkningsvärt att lagstiftningen tolkas så olika av kommissionen och medlemsländerna. Det rimliga hade varit om någon av de parterna eller EU-parlamentet, som var med och beslutade om regelverket, hade fört upp frågan till domstolen, menar han.

– Nu är det i stället miljöorganisationen CCB som har tagit på sig det ansvaret. Målet i tribunalen kan bli helt avgörande för fiskeförvaltningen, säger Charles Berkow.

Text: Lisa Bergqvist