Kritik mot föreslagna fiskelagen: Systemet med överlåtbara fiskerättigheter bör förändras i grunden

Det svenska fisket regleras idag genom flera lagar och förordningar, som tillkom i början av 1990-talet och har ändrats i olika omgångar. För att få till en moderniserad lagstiftning som slår samman dagens fiskelag och GFP-lagen (den gemensamma fiskeripolitiken) tillsatte regeringen 2022 en utredning, som också skulle ta ställning till om bestämmelserna i lagen om överlåtbara fiskerättigheter (ITQ) borde föras över till den nya lagen eller inte.

Resultatet av utredningen presenterades för regeringen i höstas, och slutbetänkandet har nu varit ute på remiss. Östersjöcentrums fiskexperter Henrik Svedäng, Sara Söderström och Charles Berkow har svarat på remissen, och de är kritiska till centrala delar av det som föreslås. Den främsta kritiken gäller lagstiftningen om överlåtbara fiskerättigheterna, som föreslås finnas kvar i princip oförändrad.

– Man har bara landat i att den som har fiskat mest, ska fortsättningsvis få göra det. Den ordningen ses tydligen att på ett närmast magiskt sätt uppnå målen i ”ekonomiskt, socialt och sysselsättningshänseende samt att bidra till att trygga livsmedelsförsörjningen”, skriver experterna bland annat i remissvaret.

Utredningen ger redan i bakgrundsbeskrivning en felaktig bild av fiskets påverkan på ekosystemet, menar Östersjöcentrums experter, då det beskrivs att ekosystemet i havet ändras ”på grund av en rad olika omständigheter, ofta med komplexa orsakssamband.” Detta är bara delvis sant i Östersjön och direkt felaktigt i fråga om Västerhavet, där för högt fisketryck under hela efterkrigstiden i enbart Skagerrak-Kattegatt har sänkt det totala uttaget från över 400 000 ton per år under 1980-talet till mindre 40 000 ton, framhåller Östersjöcentrum.

– Det är fråga om en närmast oöverträffad utfiskning där art efter art har mer eller mindre försvunnit. Att påstå att förändringen av Västerhavets fiskfauna ”beror en rad olika omständigheter…” skapar en felaktig premiss/historieskrivning i vilken fiskets helt dominerande roll i ekosystemets förändring under de senaste 50–70 åren förminskas och bagatelliseras.

Överlåtbara fiskerättigheter motverkar sitt syfte

Systemet med överlåtbara fiskerättigheter infördes 2009 innebär att vissa fiskare tilldelades en andel av den nationella kvoten av vissa pelagiska arter, till exempel sill och skarpsill. Andelen var gratis men har sedan kunnat säljas, hyras ut eller användas som underlag för lån. Tilldelningen gällde för en 10-årsperiod men förlängdes 2019 och nuvarande system gäller därmed fram till 2029, då det enligt Östersjöcentrums experter bör reformeras i grunden.

Syftena med systemet var att minska överkapaciteten i den svenska fiskeflottan och att medverka till att fiskeresurserna bevarades och att fisket skulle bli ekonomiskt, miljömässigt och socialt hållbart. Utredningen nämner dock inget om huruvida dessa syften har uppnåtts, trots att systemet fått mycket kritik för att bland annat gynna industrifisket och missgynna ekosystemets och fiskbestånde, samt kustfiske och den lokal livsmedelsproduktionen.

– Att dessa aspekter inte nämns med ett ord i utredningstexten är tondövt och signalerar bristande verklighetsförankring hos utredaren, skriver Östersjöcentrum i remissvaret.

Av data från Havs- och vattenmyndigheten har Östersjöcentrums experter kunnat konstatera att ITQ-systemet ledde till en minskning av flottan de första två åren, mätt i motorstyrka eller tonnage. Därefter har kapaciteten snarare ökat något, och dessutom har den faktiska förmågan att fånga fisk sannolikt ökat till följd av investeringar i moderna större fartyg.

Detta har påskyndat och förstärkt en utveckling mot allt större fartyg som fiskar sill och skarpsill för den danska fiskmjölsindustrin, framhåller Östersjöcentrum. Det kan samtidigt ha försämrat förutsättningarna för småskaliga kustnära fiskare, genom att stor del av bestånden fiskas upp under korta perioder i utsjön innan fisken kommer in till kusten. Eftersom flera fartyg är för stora för att landa fisken i Sverige kan utvecklingen också ha bidragit till att försämra förutsättningarna för beredningsindustrin vid Östersjökusten.

Sammantaget har systemet lett till en förmögenhetsöverföring till de berörda fiskarna, menar Östersjöcentrums experter, men snarare motverkat syftet att uppnå ett hållbart fiske.

– Systemet behöver alltså utvärderas och ses över inför en eventuell förlängning från 2029. Bland annat behöver olika sätt att fördela de nationella fiskekvoterna, som kan bättre bidra till att uppfylla svenska miljömål och havsmiljödirektivets mål samt ta tillvara den gemensamma fiskeripolitikens möjligheter.

Förslag till förbud mot frifiske med nät sågas

En del i det totalt 1 400 sidor långa slutbetänkandet som väckt diskussion i medierna är förslaget om att fiske med rörliga redskap, dit nätfiske räknas, som grundregel inte längre ska tillåtas inom ramen för frifiskerätten. Frifiskerätten innebär att svenska medborgare utan licens får fiska bland annat i havet, och utredningens förslag är att detta i framtiden endast ska gälla handredskap.

Östersjöcentrums experter avstyrker detta förslag, som motiveras med minskande fiskbestånd.

– Man låter bli att säga vad som egentligen hänt: att det har skett ett omfattande överfiske i utsjön och svenska kusthav. I stället kopplas ansvaret för överfiske till fritidsfiskare utan att en diskussion förs om hur svenskt och internationellt fiske bedrivs eller på vilka nivåer, skriver experterna.

Fritidsfiske och husbehovsfiske kan förvisso överutnyttja bestånden, till exempel när det gäller ål och vissa rovfiskarter, men fritidsfisket av dessa är redan hårt reglerat, och när det gäller pelagiska arter som sill och makrill har inte fritidsfisket den omfattning att den spelar någon roll för bestånden, skriver Östersjöcentrum.

– Konsekvensen av detta förslag blir att fritidsfiske för humankonsumtion bestraffas till följd av en politik som prioriterat yrkesfiske som för närvarande mestadels går till fiskmjölsproduktion i utlandet för en global marknad.

Om bestånd av fiskar som fiskas av fritidsfiske är i dåligt skick bör detta lösas i första hand av andra åtgärder än att begränsa fritidsfisket, tillägger man.

– Om beståndssituationen är av den allvarliga arten att fiske inte bör bedrivas överhuvudtaget, ska även yrkesfisket helt stoppas inom svensk jurisdiktion, det vill säga antingen innanför trålgränsen fyra nautiska mil från baslinjen eller i hela territorialvattenområdet som ligger tolv nautiska mil ut från baslinjen.

Vikten av stärkt kontroll

Östersjöcentrums experter framhåller i sitt remissvar att kontrollen över fisket behöver stärkas, genom bland annat resurser till kontrollmyndigheter och ökad samordning med länder där svenskfångad fisk landas, särskilt Danmark.

Kontrollbehovet har ökat i takt med att fartygen blivit större, fiskbestånden utnyttjas hårdare och reglerna blivit krångligare, menar man. Det finns bland annat misstankar om att fångster av sill återkommande rapporteras som skarpsill, bland annat inom det svenska fiskmjölsfisket, vilket försvårar de vetenskapliga bedömningarna av beståndens storlek och utveckling.

Det är välkänt inom fiskeriförvaltningen att ju mer undantag det finns från generella regler, desto större blir kraven på kontroll och övervakning, skriver Östersjöcentrum och tar fisket efter den utrotningshotade ålen som exempel

– Ett totalförbud mot fiske och försäljning av ål och ålprodukter skulle avsevärt underlätta kontrollen och incitamenten för illegalt fiske, skriver man i remissvaret.
Utredningen föreslår att det system med fisketillsynsmän, som finns i dagens lagstiftning ersätts av fiskevakter. Dessa ska kunna förordas av regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att kontrollera fritidsfiske, dock bara sötvattensområden.

Östersjöcentrum menar att fiskevakter även ska kunna kontrollera fiske som sker i havet, och framhåller särskilt behovet av att kontrollera ålfisket. Förbättrad kontroll är en av de fyra huvudtyperna åtgärder som finns i den gällande ålförvaltningsplanen. I Formas utvärdering av den svenska ålförvaltningen ansågs ändå att det illegala fisket kan vara i samma storleksordning som den legala fisket efter ål, och att det krävs ökade insatser för att stävja detta.

– Utredningens förslag om fiskevakter enbart får kontrollera fritidsfiske i sötvatten är ett steg i fel riktning då det försvagar kontrollen av ålfisket i havet, skriver Östersjöcentrum.

Utredningen vill att det i ny lagstiftning ska tydliggöras vilka organismer som omfattas av fiskebestämmelser, och Östersjöcentrum framhåller att det inte bör beviljas fiskelicens på arter som finns med i CITES appendix 2 (för vilka internationell handel är begränsad) eller rekommenderas noll-uttag av Internationella havsforskningsrådet, ICES. Det gäller till exempel vissa haj- och rockaarter, europeisk ål och djuphavsfiskar med låg reproduktionstakt.

– Ålfisket måste helt enkelt förbjudas på samma sätt som jakt på berguv är förbjudet.

Läs hela Östersjöcentrums remissvar här